美智库评估《中国制造2025》，担心中国在一些技术领域出现“黑天鹅”式突破

2025年5月，应该总结一下2015年5月发布的《中国制造2025》。

如今美国等西方国家似乎比中国更重视《中国制造2025》，它们对此怪罪、羡慕、又害怕。近年来中国在新兴技术领域的新技术、新产品、新产能呈涌现之势，华盛顿睁大了双眼，唯恐会出现意外的、颠覆性的东西。

研究《中国制造2025》为代表的中国产业政策，在欧美成为一门显学，除了用来对中国进行贸易谈判，他们还学以致用，近年来推出的新产业政策，比中国还多。

美国商会尤其关注《中国制造2025》（MIC2025），他们曾在2017年进行了第一次钻研，评估中国这一长期、全面的产业政策的初步效果及长期影响。在十周年之际，美国商会委托荣鼎集团出了个比较全面的报告 ，《中国制造2025成功了吗？》。

报告用了四个指标来衡量中国制造2025所取得的成就。首先是否实现了进口替代，即减少了对进口的依赖；其次是否减少了对外国企业的依赖，即中国企业的自主创新水平；第三是产业的引领力，即科技创新能力；第四是以出口和全球市场份额衡量的国际竞争力。

它得出了两个基本的结论：第一，该政策在培育大型产业体系方面取得了实质性进展，尽管这种成功仍受到持续依赖（特别是在高技术零部件和专业进口领域）的制约。第二，中国也成功创造了“逆向依赖”——即全球日益依赖中国企业和中国本土生产的领域，从中低技术行业正在扩展至高技术领域，如电动汽车、太阳能和电信设备，并正在重塑从清洁技术到机器人等行业的竞争格局。

报告认为，中国有效地制定出了产业政策，如金融支持力度非常突出，“其规模和范围都前所未有”。研究估算，中国的产业政策支出远远超过其他经济体，在涵盖行业中，国家支持平均占企业收入的4.5%，而经合组织（OECD）国家的平均水平仅为0.69%。而这还只是传统产业政策工具那部分支出。

报告认为，从更广义的角度看，由国家主导的金融体系在这一战略中扮演了更加核心的角色。大量信贷被配置到战略优先发展的行业，使得中国企业得以快速扩张，“往往无需像国际同行那样考虑利润与回报”。这种由国家背书的信贷支持，再加上低于市场利率的贷款、税收优惠和直接补贴等手段，让中国企业能够“压低价格、大举投资，并以快于竞争对手的速度在国内乃至全球市场上占据份额”。

这些机制系统性地倾斜了市场格局，有利于中国制造2025相关行业和国内企业，使它们能够更快成长、扩大规模、加大创新投入——这些原本在正常市场条件下难以实现。例如，在海洋工程装备和高技术船舶领域，像海洋监测系统传感器这样的高技术产品，到2023年已实现70%的本地化率，而其规模化生产2021年才刚刚启动。

中国精心构建的全面监管和营商环境，吸引了外国公司在中国本地化生产，从而减少了对中国的出口。外国直接投资在这一过程中发挥了关键作用，使中国能够获取先进技术的同时，也促进了国内产能的发展，增强了本土企业在关键行业的市场份额，替代了外资企业，并减少了对进口的依赖。

在开放和竞争的国内国际市场上，中国企业最初的优势集中在中低端技术产业，如今在一些高技术领域也正在取得实质性突破，诸如高速列车刹车系统、激光雷达等曾在十年前“卡脖子”的技术，如今已经掌握，这在很大程度上归功于有针对性的产业政策。高技术行业中，中国本土企业的市场份额有望持续增长。目前，中国在全球市场上的突出成就集中于电动汽车、可再生能源发电、电信、无人机和高技术船舶等领域，这些都是中国企业取得竞争优势的行业。

报告认为，这些行业具有一些共通特点：资本密集度高（国家支持和大规模融资赋予中国企业竞争优势）、国内需求基础大（为快速扩张提供了机会）、以及属于尚无全球领导者的新兴技术领域（为中国企业提供了“弯道超车”的可能）。

尽管取得了上述进展，报告认为，中国距离其所设想的自给自足目标仍有明显差距。在关键领域，如半导体制造设备、高端仪器和先进航空航天部件，外资企业仍占据主导地位，最复杂的知识产权和技术仍掌握在中国以外。这造成了中国在某些领域的显著依赖，特别是在机床和尖端半导体等行业中，最先进的组件仍需依赖进口。在大多数行业中，包括高端半导体、医疗设备和航空航天设备，中国公司在收入、市场份额以及技术成熟度等方面仍处于落后地位。

2025年尚未实现的目标，或将在2030年前得以实现。中国企业有望继续受益于过去产业政策带来的势能，在未来几年内，在若干领域实现自给自足和技术追平，甚至赶超。这在生物技术、机器人和部分医疗设备等领域尤为明显，中国企业不仅有望追上国际同行，甚至有可能在未来几年内建立全球主导地位。

中国完备的产业体系，加上这些年在“新质生产力”方面的持续投入，可能产生多领域技术成果的叠加效应，也可能进一步放大中国在全球供应链中的影响力。在先进材料、半导体和人工智能等基础性技术上积累的优势，将成为下游产业——如机器人、通信、新能源汽车等——发展的催化剂。报告认为，中国产业政策的协同式布局不仅推动了工业增长，也可能使中国在未来数年继续巩固并扩大其在一系列战略性产业中的竞争力。

由于地缘政治和国家安全等原因，报告担心外界日益难以评估中国的科技资金投入与技术进展。“这意味着，世界今后对中国能力的认知将少于以往，既增加了中国在军工技术等领域出现“黑天鹅”式突破的可能，也提高了外界在其他领域高估其能力的风险。中国在网络作战方面日益增强的能力也值得密切关注，这些能力可能成为一些受限技术领域意外突破的来源。”

报告也指出了在推行产业政策的过程中，中国各级政府的过度投入和重复建设，带来了产能过剩，造成了资源浪费。从上市企业近年来的利润、研发等数据比较可以看出，中国工业企业利润下降，价格战激烈，削弱了企业在创新和产品开发方面的投入能力。企业更加依靠政府的支持。在提升全要素生产率方面的的效应还没有体现出来。

另外，中国经济结构的内部及外部需要进一步平衡。如在内需方面，消费的增长需要进一步加强，而中国内需的加强，也会有利于中国减少贸易摩擦，在全球经济中的发展更加可持续。

顺便说一句，未尽研究在《看DAO2025》报告中，以“飞轮与内卷”概括，较早得出了与这份报告中部分相似的结论：“中国能把有前景的新技术以最快的速度规模化并推向全球市场。中国的产能在全球市场上产生飞轮效应的同时，在国内市场出现了新技术和新兴产业的过度投资带来过早出现的产能过剩。既有市场的原因，也有体制的原因；在中国自主创新时期的飞轮与内卷，也源于中国在过去20年形成的自主创新体制。”

这是我们对《中国制造2025》更细颗粒度的部分小结，这些产品在全球市场上所占的份额，都超过了50%，即中国在一些重要产业中的“半壁江山”效应：

One More Thing

最后也要提醒一下，美国对于产业政策应该并不陌生吧，这些智库在钻研中国经验的同时，也已应该好好温故知新。

美国的首任财政部长汉密尔顿，1791年向国会提交了一份《制造业报告》。汉密尔顿指出：美国只有实现所有必需经济产品的自给自足，才能完全独立。面对正在英国展开的工业革命和不断扩张的世界市场，汉密尔顿主张政府干预，他在报告中提出：

• 保护性关税：限制外国商品，保护本国幼稚（infant）制造企业；

• 政府补贴：直接财政资助有潜力但尚未盈利的制造项目；

• 基础设施投资：例如修建道路、运河以降低运输成本，促进商业流通；

• 建立国家银行：为产业发展提供稳定金融支持、信贷便利。

从中国2025回望，这可能是世界上最早的产业政策。

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报告原文，点击下载